Der Beginn EuropasWie Luxemburg zu einer von drei EU-Hauptstädten wurde: Vor 70 Jahren nahm die CECA ihre Arbeit auf

Seit 2021 ist die Europäische Staatsanwaltschaft auf Kirchberg angesiedelt. Luxemburg gehört somit zu den drei Europahauptstädten, zusammen mit Straßburg und Brüssel. Spezifische Dienststellen oder Agenturen der EU sind in mehreren Städten nur punktuell angesiedelt (Vilnius, Den Haag, Alicante, Frankfurt uvm.).

Vor 70 Jahren, am 10. August 1952, traf sich die Hohe Behörde der „Communauté européenne du charbon et de l’acier“ (CECA, auch Montanunion genannt) ein erstes Mal in Luxemburg, um ihre Arbeit aufzunehmen. Sie tagte im Sitzungssaal der Gemeinde Luxemburg. Der Vertrag von Paris war am 23. Juli 1952 in Kraft getreten. Laut Artikel 77 dieses Abkommens konnten nur die Mitgliedstaaten den Sitz der Europäischen Behörde für Kohle und Stahl im Einvernehmen festlegen. Die Diskussionen verliefen äußerst schwierig und beanspruchten die Nacht vom 24. zum 25. Juli. Staatsminister Joseph Bech fand schließlich eine Lösung und schlug vor, erstmals in Luxemburg die Arbeit aufzunehmen, um später weiterzusehen.

Luxemburg war aufgrund seiner geringen Chancen für den Sitz der Montanunion eigentlich nicht auf die Aufnahme der Hohen Behörde vorbereitet. Da es sich beim Pariser Vertrag um ein staatliches Abkommen handelte, war vorerst die Regierung gefordert. Doch beide, Staat und Stadt, setzten sich für eine rasche Lösung ein. Innerhalb von nur 16 Tagen mussten lokale und nationale Behörden ihre Büros räumen und sich in rasch gemieteten Unterkünften einrichten. Ihre bisherigen Büroflächen wurden ab sofort von den Behörden der Montanunion genutzt.

Dabei ist hervorzuheben, dass die Regierung genau wie die Stadt Luxemburg ihre besten Räume zur Verfügung stellte. Seit 1919 plante die Regierung den Bau eines Regierungspalastes „Hôtel du Gouvernement“. Aus unterschiedlichen Gründen konnte dieses Projekt allerdings weder 1919 noch 1933 ausgeführt werden. Erst 1951 wurde mit dem Bau des Gebäudekomplexes zwischen der rue Aldringen, rue Philippe II, rue Notre-Dame und rue Louvigny begonnen. Doch bevor sich hier Ministerien einrichten konnten, stellte die Regierung das Gebäude, das erst 1954 völlig ausgebaut war, der Verwaltung der Montanunion zur Verfügung. Die Regierung erreichte ebenfalls, dass die Direktionsverwaltung der Luxemburger Eisenbahnen auf ihre Räumlichkeiten an der place de Metz verzichtete, damit sich hier die Hohe Behörde einrichten konnte.

Auch im 1958/59 fertiggestellten Direktionsgebäude der CFL an der place de la Gare blieben bis 1977 zwei Stockwerke den europäischen Behörden vorbehalten. 1952 hatte die Regierung den Bau von Wohnungen für die Mitglieder der Gendarmerie am Verlorenkost errichtet. Auch diese Neubauten konnten nicht wie geplant von den Beamten der Gendarmerie genutzt werden. Hier wurden umgehend die Übersetzer der „Assemblée constituante“ untergebracht. Ebenso wurde das für staatliche Amtsstellen errichtete Gebäude mit den Nummern 17-19 in der rue Beaumont vom Sekretariat der Montanunion umgehend nach der Fertigstellung (1953) genutzt. Die Regierung stellte ebenfalls dem Rat der Montanunion ihren herrlichen Tagungsraum im Terres-Rouges-Gebäude (heute Kulturministerium) zur Verfügung.

Doch damit nicht genug: 1954 plante die Regierung den Bau eines Hochhauses auf Verlorenkost, um weitere Büros der Montanunion aufzunehmen. Der Bau wurde nicht ausgeführt, da die Abgeordnetenkammer den Kirchberg als zukünftiges Europaviertel erschließen wollte. Auch im ehemaligen Hotel Staar (zwischen avenue de la Gare und avenue de la Liberté), dessen Eigentümer der Staat geworden war, hatte die Regierung das statistische Amt der Montanunion untergebracht. 1953 öffnet die erste Europaschule in Luxemburg. 1957 ließ die Regierung auf ihrem Grundstück am boulevard de la Foire eine Europaschule für 750 Schüler errichten.

Die Stadt Luxemburg handelte ebenso engagiert und stellte dem Gerichtshof der Montanunion umgehend die Villa Vauban zur Verfügung. Die Stadt hatte die Villa erst 1949 erstanden, um hier die städtische Gemäldegalerie einzurichten. Dieses kulturelle Projekt wurde um sieben Jahre vertagt, die Interessen als Europahauptstadt hatten Vorrang. Da die Villa jedoch ungenügend Raum für Tagungen bot, verzichtete ab 1954 bis 1969 die Stadt auf ihren einzigen Ballsaal im „Cercle municipal“ auf der place d’Armes. Die ausschließliche Nutzung für Feste und Ausstellungen war nicht mehr möglich. Die Veranstalter mussten auf die Ausstellungshallen auf Limpertsberg und andere Orte ausweichen.

Die Stadt stellte ihren Ratssaal sowie den Hochzeitssaal im Rathaus in den ersten Jahren der Arbeiten der Montanunion dem europäischen Ministerrat zur Verfügung. In ihrem für Gemeindedienste geplanten Neubau „Petit Passage“ (1956) vermietete die Stadt Luxemburg bis 1966 mehrere Stockwerke an Büros der europäischen Verwaltungen. Europäische Beamten hatten an mehreren Adressen in der Oberstadt, am Boulevard Royal, auf Limpertsberg und im Bahnhofsviertel ihren Arbeitsplatz. Nach dem Pariser Vertrag musste das Aufnahmeland die notwendigen Unterkünfte für die supranationale Organisation zur Verfügung stellen. Die europäischen Behörden selbst konnten damals nicht Eigentümer ihrer gemieteten Büroflächen werden, da der Sitz der Montanunion nicht definitiv festgelegt war.

Mehrere Verwaltungen der Union waren ebenfalls zur Miete in Privathäusern untergebracht. Auf insgesamt 39 Gebäuden waren die Behörden in Luxemburg verstreut. Die Folge dieser Politik war eine räumliche Zersplitterung sowohl der nationalen, örtlichen als auch der europäischen Verwaltungsstellen quer durch die Stadt. Auf lange Sicht konnte dieses spontane Agieren nicht genügen.

Die Lage verschärft sich mit den Verträgen von Rom im Jahr 1957, welche die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und die Gemeinschaft der atomischen Energie-Behörde (Euratom) ins Leben riefen. Bereits im Dezember 1957 ging die Rede von der Schaffung eines „siège unique“ der europäischen Behörden. Mailand, Straßburg und Brüssel zeigten sich als Rivalen Luxemburgs. Allgemeine Wohnungsnot und Angst vor Überfremdung schmälerten die Vorteile des Standortes Luxemburg.

Auch die Schaffung eines exterritorialen Distriktes für die europäischen Behörden rief Skepsis und Angst vor nationalem Autonomieverlust hervor. Doch Luxemburgs Regierung zeigte sich weiterhin interessiert, denn sie wusste: Wenn sie kein Interesse zeigte, würde Luxemburg die Montanunion im Rahmen der allgemeinen Sitzfrage verlieren. Deshalb kandidierte die Regierung mit Unterstützung der Stadt Luxemburg für den Einheitssitz. Die europäischen Behörden galten als für Luxemburg von politischer und wirtschaftlicher Bedeutung. Luxemburg musste Raum für effizientes Arbeiten anbieten. 1958, im Rahmen der Kandidatur für den Einheitssitz, kaufte die Regierung das „Casino Bourgeois“ in der rue Notre-Dame. Es lag dem Verwaltungsgebäude der Montanunion gegenüber. Das für offizielle Anlässe der Hohen Behörde gekaufte Haus sollte zu deren Sichtbarkeit im öffentlichen Raum beitragen.

Um ein effizientes Arbeiten der europäischen Behörden zu sichern, plante die Regierung auf Kirchberg ein neues Stadtviertel. Man rechnete, dazu 350 ha zu benötigen, wovon allein 80 ha für die europäischen Dienststellen zur Verfügung stehen sollten. Diese Raumfläche konnten die alten Festungsbrachen auf Verlorenkost nicht bieten und ein Hochhaus allein hätte den Anforderungen dort nicht genügen können. Ein weiteres Argument entschied damals zugunsten von Kirchberg. Die Stadtplaner sahen der räumlichen Entwicklung der Stadt Luxemburg mit Besorgnis entgegen.

Die ständige Ausdehnung nach Süden, Norden und Westen gab Luxemburg die Form einer Niere, was allmählich zu einer exzentrischen Lage des Stadtkerns führen würde. Eine städtebauliche Erschließung vom Kirchberg sollte dem Stadtzentrum seine zentrale Lage im Ballungsgebiet weiterhin sichern. 1957 war ein internationaler Wettbewerb zum Bau der Großherzogin-Charlotte-Brücke ausgeschrieben worden. Das Gewinnerprojekt wurde 1962 im Pavillon der Montanunion auf der World Seattle Fair Century 21 vorgestellt. Mit dem Bau der Brücke wurde 1963 begonnen. Die Idee der Schaffung eines Distriktes wurde nur räumlich aufgegriffen, indem das Robert-Schuman-Denkmal als „Borne de balisage“ am Eingang zum Europaviertel errichtet wurde.

Die Absicht des Staates war damals, den europäischen Behörden gratis die Grundstücke zum Bau ihrer Bürogebäude zu überlassen. Bereits im Februar 1958 wurde eine Enteignungskommission für die Privatgrundstücke auf Kirchberg genannt. Am 17. April wurde ein Modell zur Bebauung des Kirchbergplateaus anlässlich der Weltausstellung in Brüssel gezeigt. Eine paritätische Kommission der sechs Mitgliederstaaten der drei Gemeinschaften bewertete die eingereichten Kandidaturen zum „siège unique“. Im August 1959 wurde diese Frage jedoch um drei Jahre vertagt. Die Luxemburger Regierung arbeitete nun weiter an ihren Projekten und schuf im August 1961 den „Fonds d’urbanisation et d’aménagement du Kirchberg“ (FUAK). Die Abgeordnetenkammer hatte den Bau des Hochhauses bereits einen Monat vor Schaffung des FUAK beschlossen. Man einigte sich nach vielen Diskussionen darauf, die Sicht bei der Bebauung des Kirchbergs auf die Altstadt freizulassen und keine weiteren Hochhäuser in der Nähe des Alcide-de-Gasperi-Gebäudes zuzulassen.

Dies erklärt, weshalb die Europäische Investitionsbank und der Europäische Gerichtshof auf der nördlichen Plateauhälfte angesiedelt wurden und das Robert-Schuman-Gebäude als rechteckiger niedriger Bau am Fuße des Hochhauses errichtet wurde. 1964 beauftragte Stadtbürgermeister Pierre Wilwertz (LSAP) den französischen Urbanisten und Architekten Pierre Vago mit der Ausarbeitung eines allgemeinen Stadt-Bebauungsplanes. Das Kirchbergplateau wurde mit in die Planungen aufgenommen, der untere Teil des Limpertsbergs sollte als zentrales Verbindungsglied mit dem Kirchberg ausgebaut werden, das Zentrum wurde bis zur rue de Hollerich ausgedehnt. Hier wird das Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaft angesiedelt. Insgesamt sollte die Stadt 130.000 Einwohnern Wohn- und Arbeitsraum bieten. Der Plan wurde 1967 verabschiedet.

1965 fusionierten die drei Gemeinschaften Montanunion, Wirtschaftsunion und Euratom. Luxemburg konnte für den Verlust der Montanunion wichtige Kompensationen aushandeln: Das Sekretariat des Europäischen Parlamentes bleibt in Luxemburg, der Gerichtshof wird in Luxemburg bleiben, seine Kompetenzen werden ausgeweitet. Die 1958 in Brüssel gegründete Investitionsbank zieht von Brüssel nach Luxemburg sowie mehrere Generaldirektionen der Kommission. Der europäische Ministerrat tagt in Luxemburg im April, Juni und Oktober. Mehrere Dienststellen werden in Luxemburg zusammengeführt. Diese Neustrukturierung erfolgte zwischen 1968 und 1969 und wurde mit dem Umzug der Montanunion nach Brüssel abgeschlossen.

Es folgte nun ein neuer Abschnitt der Baugeschichte der europäischen Behörden in Luxemburg. Interessant dabei ist, dass hierzulande ansässige Architekturbüros die Gebäude entwerfen und Luxemburger Stahlunternehmen sie ausführen. Damit verleiht das Großherzogtum den europäischen Behörden lokalen Charakter und sie dienen als Modell Luxemburger Kompetenz im Bereich der Ingenieurskunst. Die Europäische Investitionsbank verfügte jedoch über einen Sonderstatus und konnte selbst als Bauherr fungieren. Der damalige englische Vorsitzender der BEI dürfte mitbewirkt haben, dass gerade David Lusdan den Bau der EIB auf Kirchberg planen durfte.

Die Nachfrage an Büroflächen war so groß, dass die Regierung ab 1965 private Bauträger anregte, Bürohäuser zu errichten, die sowohl nationale als auch europäische Behörden aufnehmen konnten. Architekt Paul Retter gründete 1969 die Baugesellschaft „Euroffice“. Diese verkaufte 1.750 Anteile zu 100.000 Franken mit einer Rendite von 6,5 Prozent zur Finanzierung des Gebäudes für die Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaft in der rue Mercier.

Auch die Pensionskassen investierten in Büroflächen für nationale und internationale Behörden. Erst 1970 wurde ein eigenes Gesetz angenommen, das die staatliche Finanzierung, die Mietgarantie und die Garantie für Mietlasten bis zu einer Frist von 25 Jahren zusicherte. Die Einführung des „Marché unique“ und die Umsetzung der Direktiven zum öffentlichen Markt erklären, dass die Neubauten und Ausbauten der europäischen Behörden ab 1994 vermehrt ausländischen Architekturbüros zugeschlagen werden. Diesmal erhalten diese Bürogebäude einen echten europäischen Charakter.

Von Bedeutung ist die Geschichte zum Bau eines Plenarsaals für das Europäische Parlament an der place de l’Europe. Das Europäische Parlament tagt seit 1952 in Straßburg, sein Sekretariat befindet sich in Luxemburg. Außerordentliche Sitzungen wurden nur punktuell im Großherzogtum abgehalten. 1979 wurde das Parlament erstmals demokratisch gewählt. Die Zahl der Abgeordneten stieg von 142 genannten auf nunmehr 650 (heute 705) Gewählte. Die Regierung Gaston Thorn (DP)/Benny Berg (LSAP) kandidierte, um ebenfalls Sitzungen des Europaparlaments in Luxemburg aufzunehmen. Die Regierung plante den Bau des 173 m hohen Centre 300. Das von der Bevölkerung als „Kueb“ bezeichnete Projekt wurde jedoch aufgrund einer 5.000 Unterschriften tragenden Petition abgelehnt.

Das nun errichtete „Hémicycle européen“ fiel bescheidener aus und wurde liebevoll als „Klenge Kueb“ bezeichnet. Es fügt sich diskret ins Landschaftsbild ein. Das „Hémicycle“ konnte 650 Abgeordnete aufnehmen und 220 Zuschauern auf Tribunen Platz bieten. Das Europaparlament entschied jedoch 1981, seine Sitzungen ausschließlich in Straßburg und nur ausnahmsweise in Brüssel abzuhalten. Dank eines Urteils des Europäischen Gerichtshofs von 1983 konnte das Sekretariat des Europäischen Parlaments in Luxemburg bleiben. Der inzwischen als „European Convention Center“ umbenannte Tagungsort, welcher von den europäischen Ministerräten genutzt wird, erlaubte es Luxemburg, zur Kongressstadt zu werden. Bis 1979 hatte die Hauptstadt über kein Kongresszentrum verfügt. 

Als Tagungsort musste Luxemburg umfangreiche Übernachtungskapazitäten mit internationalen Standards schaffen. Dies bedeutete das Aus für die überalterte Stadthotellerie mit den Hotel Paris-Palace, Hotel Continental und Grand Hotel Brasseur. Holiday Inn, Novotel, Hotel Intercontinental und Hotel Aerogolf Sheraton entsprachen den Anforderungen einer Business- und Kongressstadt.

Die Beschlüsse von Edinburgh im Dezember 1992 bestätigen den Verbleib der europäischen Behörden in Luxemburg. Sie werden in den Verträgen von Amsterdam und Lissabon definitiv per Protokoll mit aufgenommen. Nunmehr können die Behörden selbst als Bauherr fungieren. Der Luxemburger Staat stellt dem Europäischen Gerichtshof und dem Sekretariat des Europäischen Parlaments das Grundstück zum Bau ihrer Büroflächen zum symbolischen Euro zur Verfügung.

Das „Ministère de la Mobilité et des Travaux publics“ begleitet die europäischen Behörden beim Bau ihrer Gebäude oder ist selbst, wie beim Bau des Jean Monnet II, Bauherr. Die teilweise Vorfinanzierung eines Gebäudes für europäische Behörden ist eine weitere Möglichkeit zur Verwirklichung der Projekte. Die EU-Behörden agieren laut der festgelegten Immobilien-Strategie der Kommission, welche die Zentralisierung der Organe der EU an einem Ort fördert und den Erwerb der Gebäude empfiehlt. 1991 wurde die Stadtplanung des Kirchbergplateaus überdacht und es entsteht ein Viertel mit größerer Durchmischung der vier Kardinalfunktionen einer Stadt: Arbeiten, Wohnen, Freizeit- und Einkaufsangebot. Die Zeit der „Ansiedlung“ europäischer Behörden als „Solitaires“ ist vorbei, es entsteht nach und nach ein dichtes Stadtviertel.

Bereits 1952 fürchteten verschiedene Gesellschaftskreise eine rasche und massive Überfremdung der Hauptstadt. Manche sprachen von in naher Zukunft 20.000 Europa-Beamten in Luxemburg, in Wirklichkeit waren es allerdings nur 200 gewesen. Andere kritisierten bereits 1954 den Druck auf den Immobilienmarkt und die steigenden Häuserpreise durch den Zuzug von Beamten der Montanunion. Heute sind 14.000 EU-Beamte von insgesamt 56.000 in Luxemburg beschäftigt. Sie stellen 10 Prozent der Arbeitsplätze in der Hauptstadt.

Im Vergleich: Der Finanzplatz beschäftigt heute ca. 63.000 Menschen. Luxemburg zählt 212.000 Auslandspendler. Damit stellen die EU-Beamten nur einen sehr geringen Anteil der Tagesbevölkerung dar. Eine Statistik aus dem Jahr 1979 zeigt, dass damals 51 Prozent der europäischen Beamten in Luxemburg aus Großstädten stammten und viele deren Angebot in der damals nur 77.000 Einwohner zählenden Stadt vermissten. Um sich als Sitz europäischer Behörden weiterhin behaupten zu können, musste Luxemburg auch im Bereich des Handels, des kulturellen und sportlichen Angebots die nötige Infrastruktur und Dienste aufbauen.

Zusammenfassung des Vortrags von Robert L. Philippart, „Capitale européenne, urbanisme et architecture“, gehalten im Rahmen der von Europe Direct University of Luxembourg organisierten „2nd Robert Schuman Lecture – Luxembourg – Capitale européenne à cœur ou à raison?“ am 6. Juli 2022 im Cercle Cité