Das verflixte siebte Jahr

Von Jean Pisani-Ferry*

In der Europäischen Union ist Theatersaison. In dem Stück mit dem Titel Haushaltsverhandlungen, das alle sieben Jahre zur Aufführung kommt, werden Verschwender der EU gegen Sparer ins Rennen geschickt, Geber gegen Empfänger und  Reformer gegen Konservative. Nachdem sich die Darsteller mit Bluffs, Einschüchterung,  Erpressung und Verrat verausgabt haben, einigen sich alle auf minimale Änderungen. Jede Regierung beansprucht den Sieg für sich, und die öffentlichen Ausgaben der EU sind bis zur nächsten Aufführung in Stein gemeißelt.

Auch wenn man den Vergleich zum Schauspiel beiseite lässt, ist die Verhandlung des sogenannten mehrjährigen Finanzrahmens ein zutiefst deprimierendes Erlebnis. Alle Länder betrachten diese unter dem Gesichtspunkt des Nettosaldos – wie viel sie bekommen, weniger wie viel sie bezahlen –, ohne zu berücksichtigen, welchen europäischen Mehrwert die Ausgaben eigentlich haben. Und weil es für besser gehalten wird, Geld im eigenen Land zu verschwenden als es sinnvoll andernorts auszugeben, hat die Zusammensetzung der Ausgaben keinerlei Bezug zu den erklärten Prioritäten der EU. Im Sapir-Bericht von 2003 über Europas Wirtschaftssystem wurde der EU-Haushalt als Relikt der Vergangenheit bezeichnet. Die Situation hat sich seither nicht wesentlich verbessert.

Die Spielzeit wurde am 23. Februar mit der ersten Gesprächsrunde der EU-Staats- und Regierungschefs über den Finanzrahmen 2021 bis 2027 eröffnet. Optimisten hoffen, dass sie vor den Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2019 enden wird. Realisten gehen davon aus, dass sie so lange dauert, bis den Akteuren keine Zeit mehr bleibt – das heißt Ende 2020.

Erfahrene Beobachter der EU spielen die Bedeutung der Darbietung herunter. Sie merken an, dass sich die EU nicht in erster Linie über Geld definiert, sondern durch ordnungspolitische Regelungen – für den Wettbewerb, für Subventionen, Verbraucherschutz, die finanzielle Sicherheit oder den Handel. Der europäische Haushalt beläuft sich auf rund 2% der gesamten öffentlichen Ausgaben in der EU und hat sich im Lauf der Zeit tatsächlich verringert, von 1,25% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der EU-Länder in den 1990er-Jahren auf derzeit rund 1%. Im Vergleich dazu beläuft sich der Bundeshaushalt der USA auf 20% des BIP. Warum soll man sich also mit einem nach wie vor geringen, nicht zweckdienlich eingesetzten Budget beschäftigen? Die EU hat wichtigere Probleme zu lösen, so die Kritiker.

Aber dieses Mal gibt es vier Gründe, warum die Diskussionen wichtig sind und warum es unangebracht wäre, die Hände in den Schoß zu legen.

Bedingungen für Gelder

Der erste Grund ist der Brexit. Weil das Vereinigte Königreich bisher Nettozahler war, werden 15 Milliarden Euro im Haushalt fehlen und die EU ist gezwungen zu entscheiden, ob sie die Lücke schließen oder die Ausgaben kürzen will. Für zusätzliche Spannung sorgen die Spaltung der Fraktion der Geizkragen, der die Briten angehört haben, und der Umstand, dass Deutschland Bereitschaft signalisiert hat, höhere Beiträge zu leisten, während die Niederlande und Schweden hartnäckig daran festhalten, nicht einen Cent mehr zahlen zu wollen.

Der zweite Grund ist die größer werdende Kluft zwischen Geld und Politik. Polen erhält als Spitzenreiter unter den Nettoempfängern jährlich zehn Milliarden Euro aus dem EU-Haushalt. Aber die Prioritäten der polnischen Regierung, und sogar ihre Werte, stehen zunehmend im Widerspruch zu denen der EU. Sie weigert sich Flüchtlinge aufzunehmen, muss sich einem von der Europäischen Kommission eingeleiteten Verfahren stellen, die eine Gefahr für die Unabhängigkeit der Justiz sieht, und sie hat Europa mit einem Gesetz schockiert, das unter Strafandrohung verbietet von einer Mitschuld Polens am Holocaust zu sprechen.

Diese Maßnahmen haben die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel zu der Forderung veranlasst, den Zugang zu EU-Geldern an Bedingungen zu knüpfen. Diese potenziell explosive Diskussion ließe sich nur vermeiden, wenn die EU bereit wäre, den Mund zu halten und zu zahlen, wie es manche in Polen (und auch in Ungarn) fordern. In diesem Fall würde der EU allerdings anderweitig Explosionsgefahr drohen. Schließlich dürfte die Bereitschaft der Bürgerinnen und Bürger im übrigen Europa irgendwann vorbei sein, ihren Geldbeutel zu öffnen, nur um dann einen Schlag ins Gesicht zu bekommen.

Der dritte Grund für die besondere Bedeutung der diesjährigen Theatersaison ist das strategische Umfeld Europas, das nach neuen Prioritäten verlangt. Von der Ukraine bis zum Nahen Osten, von Libyen bis zur Sahelzone ist die unmittelbare Nachbarschaft der EU entweder instabil oder in Aufruhr. Zudem ist die Zeit vorbei, in der die Vereinigten Staaten einen zuverlässigen Schutzschild boten, an den sich die Europäer gewöhnt hatten. Die EU ist in einer Welt groß geworden, in der sie sich gefahrlos auf ihren eigenen Wohlstand konzentrieren konnte. Diese Welt existiert nicht mehr.

Wir stehen tatsächlich vor einer Neudefinition der öffentlichen Güter der EU, und damit sind zwangsläufig weitreichende Folgen für den Haushalt verbunden. Die Europäische Kommission hatte den Mut, einige Zahlen auf den Tisch zu legen. Sie schlägt Mehrausgaben in Höhe von drei bis vier Milliarden Euro pro Jahr für die Grenzsicherung vor und immer noch bescheidene fünf Milliarden Euro jährlich für Verteidigung; außerdem höhere Ausgaben für Forschung, Innovation und das Erasmus-Programm. Sie erwägt Kürzungen der jährlichen Ausgaben für regionale Entwicklung und die gemeinsame Agrarpolitik, die sich auf 30 Milliarden Euro belaufen könnten.

Kühne Kommission

In dieser Phase dienen Zahlen lediglich dazu, Themen ins Blickfeld zu rücken. Doch die Kühnheit der Kommission ist berechtigt. Fast drei Viertel der EU-Mittel fließen in die Regional- und Agrarpolitik und beide sind problematisch. Die Regionalpolitik hat in den Jahren vor der Krise für Wirtschaftsaufschwünge in der Eurozone gesorgt, war den Ländern, die in der Zeit danach zu kämpfen hatten aber keine große Hilfe. Und sie ist nicht kleinteilig genug, um den Folgen von Handelsöffnungen für lokale Gemeinden zu begegnen. Die gemeinsame Agrarpolitik ist zunehmend weniger geeignet, den Wandel eines deutlich vielfältigeren EU-Agrarsektors zu steuern. Eine Neuausrichtung und damit eine Finanzierung neuer Prioritäten wären vollauf gerechtfertigt.

Der abschließende Grund, warum Haushaltsfragen dieses Mal wichtig sind, ist der Vorschlag des französischen Präsidenten Emmanuel Macron, ein eigenes Budget für die Länder der Eurozone einzurichten. Die wichtigste Begründung hierfür ist nicht, dass bestimmte öffentliche Güter den Mitgliedern der Eurozone der EU vorbehalten bleiben sollen, sondern, dass ein gemeinsames haushaltspolitisches Instrument länderspezifische Schocks abfedern und die Geldpolitik der Europäischen Zentralbank ergänzen könnte, wenn allgemeine wirtschaftliche Schocks bewältigt werden müssen. Während der EU-Haushalt keine wesentliche makroökonomische Rolle bei der Stabilisierung der Länder oder gesamtwirtschaftlich spielt, da weder Überschüsse, noch Defizite ausgewiesen werden, würde von einem Haushalt für die Eurozone das Gegenteil erwartet.

Es gibt bislang keine Einigung, wie ein solches Budget aussehen könnte, vor allem, weil Deutschland keinen Kanal für zwischenstaatliche Transfers öffnen will und eine Vergemeinschaftung von Schulden ablehnt. Das bedeutet aber nicht, dass diese Diskussion keine Zukunft hat. Wenn sich die EU-27 nicht auf vernünftige Reformen ihres Haushalts einigen können, könnten sich die 19 Mitglieder der Eurozone (zu denen weder Polen noch Ungarn gehören) auf die Schaffung eines eigenen Haushalts zubewegen. Der EU-Haushalt würde letzten Endes darin aufgehen oder zu einem Überbleibsel werden.

Verständlicherweise interessieren sich die Bürgerinnen und Bürger nur wenig für den EU-Haushalt, vor allem, wenn sie nicht unmittelbar davon profitieren. Sie interessieren sich aber sehr wohl für die Herausforderungen, denen sich Europa stellen muss, für seine Fähigkeit, diese zu bewältigen und für seine Bereitschaft, Mittel aufzuwenden, mit denen sich seine Prioritäten finanzieren lassen. Das Ergebnis der Haushaltsdebatte wird den Europäern Aufschluss darüber geben, was die EU wirklich vorhat. Darum sollte man sich diese Spielzeit auf keinen Fall entgehen lassen.

* Jean Pisani-Ferry, Professor an der Hertie School of Governance (Berlin) und an der Sciences Po (Paris), ist Inhaber des Tommaso-Padoa-Schioppa-Lehrstuhls am Europäischen Hochschulinstitut und Senior Fellow der Brüsseler Denkfabrik Bruegel.
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